面對(duì)平臺(tái)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中壟斷行為復(fù)雜化的趨勢(shì)，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)及執(zhí)法實(shí)踐中依然存在制度障礙，制度體系有待進(jìn)一步完善。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管指明了方向，有利于形成促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，可據(jù)此提出進(jìn)一步深化“十四五”時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管改革的政策建議。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)于近日出臺(tái)，區(qū)別于傳統(tǒng)市場(chǎng)監(jiān)管模式的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)制引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。伴隨全球化趨勢(shì)及科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在全球的覆蓋率不斷提升，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)二十年間成長(zhǎng)迅猛，在某些領(lǐng)域已超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家水平?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為市場(chǎng)帶來(lái)更多機(jī)遇，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能，同時(shí)也不可避免地導(dǎo)致了異常激烈的競(jìng)爭(zhēng)和壟斷。因此，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義重大。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管

有別于傳統(tǒng)平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是基于互聯(lián)網(wǎng)或以互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)站為介質(zhì)向消費(fèi)者提供信息和便利服務(wù)的商業(yè)平臺(tái)，具有無(wú)國(guó)界性、無(wú)限擴(kuò)展性和隱蔽性等特點(diǎn)。與傳統(tǒng)平臺(tái)相比，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)具有高效、便捷、低交易成本的顯著優(yōu)勢(shì)，越來(lái)越多的市場(chǎng)主體通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)擴(kuò)展商業(yè)活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)交易量逐年遞增，違法行為也大量涌現(xiàn)，這給反壟斷界定和監(jiān)管執(zhí)法帶來(lái)不小的挑戰(zhàn)。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管的重點(diǎn)包括與平臺(tái)相關(guān)的各種濫用信息或知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除行為，以及濫用市場(chǎng)支配地位限制交易、進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為等?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)具有不同于傳統(tǒng)平臺(tái)的“雙邊市場(chǎng)”特征，在此情境下必須考慮互聯(lián)網(wǎng)廣告市場(chǎng)、通信服務(wù)市場(chǎng)與安全軟件市場(chǎng)“三個(gè)市場(chǎng)”的供求雙方博弈及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情形，而非僅考慮其中一者或二者。具體界定可依據(jù)需求替代分析法、供給替代分析法、盈利模式測(cè)試法、銷售方式測(cè)試法、產(chǎn)品性能測(cè)試法等方法。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管制度體系

有待完善

面對(duì)平臺(tái)新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中壟斷行為復(fù)雜化的趨勢(shì)，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》作為基礎(chǔ)法律提供了基本準(zhǔn)則，《電子商務(wù)法》提供了細(xì)分領(lǐng)域執(zhí)法和判定依據(jù)。

但中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)及執(zhí)法實(shí)踐中依然存在以下制度障礙，制度體系有待進(jìn)一步完善：

一是相關(guān)市場(chǎng)界定有待改進(jìn)。中國(guó)反壟斷執(zhí)法和法院判決過(guò)程中主流采用的替代性分析法，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)雙邊市場(chǎng)的價(jià)格結(jié)構(gòu)下并不適用，互聯(lián)網(wǎng)的免費(fèi)性以及消費(fèi)者的粘性使得產(chǎn)品間替代性較弱，以價(jià)格理論為基礎(chǔ)的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法發(fā)揮效用。

二是市場(chǎng)支配地位認(rèn)定不足?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)入壁壘較高，平臺(tái)集聚效應(yīng)產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)巨頭對(duì)市場(chǎng)具有強(qiáng)大支配力，且支配能力易受多方因素制約，目前缺乏靈活適用市場(chǎng)支配地位認(rèn)定準(zhǔn)則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法實(shí)踐中過(guò)多關(guān)注相關(guān)市場(chǎng)界定，對(duì)行為認(rèn)定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)重視不足。

三是法律責(zé)任制度有待完善。反壟斷監(jiān)管訴訟規(guī)則尤其證據(jù)規(guī)則體系需進(jìn)一步完善。目前“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則下，原告經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者往往是弱勢(shì)群體，舉證困難、有失公允。相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家一般由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判定相關(guān)平臺(tái)是否具有濫用市場(chǎng)支配地位的行為，并由被認(rèn)定具有濫用市場(chǎng)支配地位行為的平臺(tái)本身舉證，反向證明其行為不構(gòu)成市場(chǎng)支配地位的濫用，證據(jù)規(guī)則更加科學(xué)合理，值得借鑒。

來(lái)自英美日德發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

英美日德等國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管的法律制定、監(jiān)督執(zhí)行方面比較完善。

英美法系的執(zhí)法過(guò)程注重保護(hù)創(chuàng)新，市場(chǎng)份額不作為反壟斷審查的唯一要素，相關(guān)市場(chǎng)界定涉及互聯(lián)網(wǎng)廣告、互聯(lián)網(wǎng)零售和互聯(lián)網(wǎng)社交等三種市場(chǎng)，涵蓋目前大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

在壟斷行為審查環(huán)節(jié)，日本越過(guò)相關(guān)市場(chǎng)界定和濫用市場(chǎng)支配地位認(rèn)定步驟，直接以禁止濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位條款進(jìn)行高效監(jiān)管，法律課征金制度、寬恕制度等法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)也具廣泛適用性。

德國(guó)采用結(jié)構(gòu)主義理論對(duì)市場(chǎng)支配地位進(jìn)行認(rèn)定，結(jié)合特定情形判斷，若行為產(chǎn)生的正面效應(yīng)大于其限制競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)，則不認(rèn)定為違法。

因此，應(yīng)將判斷某項(xiàng)業(yè)務(wù)是否為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)所獨(dú)有作為界定平臺(tái)壟斷行為的第一步;應(yīng)將“雙邊市場(chǎng)”理論融入監(jiān)管分析，綜合考慮市場(chǎng)勢(shì)力、進(jìn)入壁壘、掠奪性定價(jià)等因素，設(shè)計(jì)適用于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)雙邊市場(chǎng)的監(jiān)管政策和應(yīng)用路徑;應(yīng)兼顧互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)其市場(chǎng)份額的維持能力、是否存在潛在競(jìng)爭(zhēng)者、是否存在有效競(jìng)爭(zhēng)等因素，衡量平臺(tái)企業(yè)是否具有市場(chǎng)支配地位;應(yīng)盡量避免過(guò)度監(jiān)管帶來(lái)的限制競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展，在維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的前提下，著力實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新的保護(hù)。

“十四五”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管

改革建議

推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管創(chuàng)新和體制機(jī)制改革是建立互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新生態(tài)，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，打造高質(zhì)量“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管指明了方向，有利于形成促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)態(tài)機(jī)制，可據(jù)此提出進(jìn)一步深化“十四五”時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管改革的政策建議。

一是考慮多重因素，科學(xué)界定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)。

在采用互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)策略同時(shí)存在網(wǎng)絡(luò)正負(fù)外部性的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)內(nèi)，以平臺(tái)盈利模式和定價(jià)機(jī)制為基準(zhǔn)，根據(jù)實(shí)際交易收費(fèi)方式和主體間交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)厘定相關(guān)市場(chǎng)邊界。地域界定方面，不能因互聯(lián)網(wǎng)自身具有無(wú)國(guó)界特性，就簡(jiǎn)單認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)相關(guān)市場(chǎng)的范疇?wèi)?yīng)擴(kuò)張到全球;具體操作方面，遇到相關(guān)市場(chǎng)界定存在一定技術(shù)難度且已知損害十分嚴(yán)重的情況，可跳過(guò)相關(guān)市場(chǎng)界定這一步，直接認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是否具有市場(chǎng)支配地位及是否存在濫用支配地位的行為。

二是堅(jiān)持合理性原則，認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位行為。

最大限度考量互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的行為后果，比較其行為所引致消極效應(yīng)與積極效應(yīng)的程度，再做最后裁決。應(yīng)深挖消費(fèi)者對(duì)該平臺(tái)的依賴性、平臺(tái)的核心競(jìng)爭(zhēng)力及關(guān)鍵技術(shù)保有量對(duì)其市場(chǎng)支配地位的影響，應(yīng)考慮到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)入壁壘往往較高，新進(jìn)入者難以短時(shí)期內(nèi)吸引較多用戶等復(fù)雜特性。對(duì)看得準(zhǔn)、初始獲得市場(chǎng)支配力量的或已經(jīng)形成較好發(fā)展勢(shì)頭的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，主管部門應(yīng)遵循包容審慎原則進(jìn)行監(jiān)管，以最大程度保護(hù)創(chuàng)新、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng);對(duì)利用其市場(chǎng)支配地位獲取不正當(dāng)利益的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，則堅(jiān)決嚴(yán)懲或取締。

三是改進(jìn)傳統(tǒng)舉證準(zhǔn)則，完善法律責(zé)任制度體系。

對(duì)標(biāo)國(guó)際通行規(guī)則，合理規(guī)定舉證責(zé)任，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定市場(chǎng)主體是否符合濫用市場(chǎng)支配地位的標(biāo)準(zhǔn)，再由被認(rèn)定具有市場(chǎng)支配地位的主體本身舉證，證明其行為是否屬于濫用市場(chǎng)支配地位的行為范疇。同時(shí)建立公益訴訟制度，由公益團(tuán)體代表權(quán)益受侵犯者提起訴訟，引入反壟斷懲罰性賠償制度，加重民事?lián)p害責(zé)任，鼓勵(lì)權(quán)益受侵犯者積極起訴，最大限度維護(hù)合法權(quán)益。

四是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管的價(jià)值目標(biāo)多元化。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管優(yōu)先關(guān)注經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，還應(yīng)高度關(guān)注其社會(huì)效應(yīng)。考慮到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新特質(zhì)，歐美等國(guó)反壟斷執(zhí)法當(dāng)局已經(jīng)從原先的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)效率和競(jìng)爭(zhēng)為先，轉(zhuǎn)變?yōu)榧哟髮?duì)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、保護(hù)自主創(chuàng)新的支持力度。當(dāng)前中國(guó)高度重視創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)的重大方針，秉承促進(jìn)科技進(jìn)步與企業(yè)自主創(chuàng)新的原則，“十四五”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展和監(jiān)管改革應(yīng)著力保護(hù)新生中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的孵化與成長(zhǎng)，為新時(shí)期大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新添力。

五是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與監(jiān)管平臺(tái)互聯(lián)互通。

依托國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”、“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)業(yè)”、“互聯(lián)網(wǎng)+生產(chǎn)”等模式，推進(jìn)平臺(tái)監(jiān)管過(guò)程中的數(shù)據(jù)共享、監(jiān)管平臺(tái)共建、信用公示，“線上”、“線下”協(xié)同驅(qū)動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管新機(jī)制與傳統(tǒng)執(zhí)法體系架構(gòu)交融，推動(dòng)在線證據(jù)保全、在線識(shí)別、源頭追溯等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)舉證新路徑的推廣實(shí)施，創(chuàng)新踐行“以網(wǎng)管網(wǎng)”、“協(xié)同管網(wǎng)”工作理念，真正構(gòu)建起適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)特征的數(shù)字化、一體化監(jiān)管格局。

(作者李葉妍為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，張中祥為天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng))